ساختار قانونگذاری در کشور ما بر اساس سلسله‌مراتب دقیقی تنظیم شده است.
ابتدا به متن سند 1404 (ابلاغی توسط مقام معظم رهبری) اشاره می‌شود و آنگاه در ذیل آن به قوانین توسعه‌ای و در نهایت، قوانین بودجه‌ی سنواتی استناد می‌شود.
سیاستگذاریهای کلان در این قوانین و اسناد به طور کامل ذکر شده و بدنه اجرایی هم بر همین اساس اقدام به تنظیم روابط اجرایی خود می‌کند.
یکی از جنبه‌های این سیاستگذاری؛ همانا توجه به «صندوق توسعه ملی» و اختصاصاً «سهم درآمدهای نفتی» است که باید به این صندوق واریز شود.
در این زمینه؛ سند قانون برنامه پنجم؛ احکام دقیق و صریحی را تکلیف کرده است. این مهم در ماده (84) تعیین تکلیف شده و شاید این ماده؛ یکی از مفصلترین مواد این قانون باشد.
این ماده به تنهایی 10 «بند» دارد و هرکدام از بندها هم به‌نوبه خود؛ شامل تعدادی «جزء» است.
در این ماده می‌خوانیم که «صندوق توسعه ملی .... با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروتهای ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسلهای آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشکیل می‌شود ...»
آنگاه به ارکان و هیئت امنا و خط مشیها و رسیدگیها و هیات نظارت و امثال آن اشارات مفصلی شده است.
در بند (ح) از این ماده، به «منابع صندوق» اشارت می‌شود و «هشت» بند در این زمینه معرفی می‌شود که اصلی‌ترین آن - یعنی جزء (1) آن - به این شرح است:
«حداقل معادل بیست درصد (20%) از منابع حاصل از صادرات نفت (نفت‌خام، و میعانات گازی، گاز و فرآورده‌های نفتی) در سالهای برنامه و تعیین مبلغ آن در قوانین بودجه سنواتی»
یعنی سهم درآمدهای نفتی که باید به صندوق توسعه ملی واریز شود؛ به طور کامل مشخص شده است.
به طور مشخص؛ احکامی که در قوانین بودجه سنواتی ذکر می‌شوند؛ باید در راستای تحقق اهداف مذکور در قوانین توسعه‌ای باشند.
به عنوان نمونه؛ به قانون بودجه سال جاری (1393) کل کشور می‌رسیم.
در متن این قانون؛ حدود 19 بار به عبارت «صندوق توسعه ملی» ارجاع داریم که عمدتاً ناظر بر مصارف منابع این صندوق است.
در جزء (ب) از تبصره (2) بند (ب) ماده واحده قانون بودجه 1393 ، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف شده است که ماهانه حدود چهارده و نیم درصد سهم وزارت نفت و بیست و نه درصد(29%) سهم صندوق توسعه ملی و دو درصد (2%) بازپرداخت برداشت از این صندوق و چند فقره سهم دیگر را به حساب مربوط نزد خزانه‌داری کل کشور واریز کند.
همچنین در همین جزء؛ در راستای اجرای قسمت اخیر جزء (1) بند (ح) ماده (84)؛ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران موظف است بیست و نه درصد(29%) ارزش صادرات گاز طبیعی را پس از کسر ارزش گازطبیعی وارداتی به حساب صندوق توسعه ملی واریز کند.
به بیان دیگر؛ سهم این صندوق، معادل 29 درصد بوده است (هرچند طبق برخی تفسیرها، میزان 2 درصد دیگر هم با عنوان بازپرداخت برداشت از این صندوق در این شمول قرار دارد که سهم را به 31 درصد می‌رساند)
از سوی دیگر در جزء (3) از بند (ح) ماده 84 ذکر شده که سهم واریزی از منابع بندهای (1) و (2) هر سال به میزان سه واحد درصد افزایش پیدا کند.
از این رو برخی منتقدان بر این عقیده اصرار دارند که باید در سال 1394 چیزی حدود 32 درصد از سهم فروش نفت به حساب صندوق توسعه ملی واریز شود و دولت نباید به کمتر از این میزان پایبند باشد).
اما در تبصره (2) از بند (ب) ماده واحده لایحه بودجه امسال؛ این سهم به میزان 20 درصد تعیین شده است.
همچنین در همین جزء؛ در راستای اجرای قسمت اخیر جزء (1) بند (ح) ماده (84)؛ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران موظف شده که صرفاً 20 درصد از ارزش صادرات گاز طبیعی را پس از کسر ارزش گازطبیعی وارداتی به حساب صندوق توسعه ملی واریز کند (این رقم در قانون بودجه سال قبل، معادل 29 درصد بوده است).
البته این صرفاً «لایحه بودجه» است و احتمال هر تغییر دیگری در فرآیند تبدیل به «قانون بودجه» وجود دارد.
برخی معتقدند که این تغییر و تحولات نوعی سرپیچی از قانون است. اما در پاسخ این گروه می‌توان اظهار داشت که بیست درصد تعریف شده؛ کاملاً قانونی است؛ زیرا قانون؛ از عبارت «حداقل 20 درصد» یاد کرده و میزان 20 درصد؛ قاعدتاً کمتر از « 20 درصد » نیست!
دقت داشته باشیم که بازار نفت در وضع جاری و همچنین در سال 1394 در شرایط بسیار متفاوتی از سال 1393 قرار دارد.
سیاستگذاران در تدوین برنامه‌ها به گونه‌ای عمل می‌کنند که ترکیب اولویت هدفها، از بیشترین مطلوبیت ممکن برخوردار شود. همچنین برنامه‌ریزی ها عموماً بر روی طرحهای دولتی متمرکز است. در همین زمینه حداکثر سعی ممکن بر این است که سیاستها فاقد نارسایی بوده و پیوستگی منضبطانه هم برقرار شود.
به هر تقدیر؛ بازار نفت یک بازار متلاطم است. قیمت نفت هم تابعی از این بازار است و باید انتظار هرگونه نوسانی را داشته باشیم.
قاعدتاً در مقاطعی که قیمت نفت «در حد مطلوبی» است؛ شیوه رفتار دولتها هم متفاوت با موقعیتهایی است که قیمت نفت در سطوح نه چندان مطلوبی قرار دارند.
عامل تعیین‌کننده انضباط عملیاتی در سند تاثیرگذاری مانند بودجه؛ همانا ایجاد یک اقتصاد رقابتی در چارچوب الزامات قواعدی باثبات است؛ کما این‌که صرفاً تحت چنین شرایطی است که طراحی و توسعه طرحهایی نظیر همین «سهم صندوق توسعه ملی»، واجد خصیصه «اعتبار عملیاتی» خواهد بود.
پویا نعمت اللهی ـ روزنامه نگار
نظر شما